Paragraaf 2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing

1. Wat is het doel van deze paragraaf?

De financiële positie van een gemeente bestaat uit de exploitatie en het eigen vermogen. Het niet geoormerkte vermogen (= de beschikbare weerstandscapaciteit) is van belang om te bepalen of de gemeente financieel gezond is, wat mede afhankelijk is van het risicoprofiel.

Voor het beoordelen van de financiële positie is daarom inzicht nodig in de omvang en achtergronden van de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit. De paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing geeft inzicht in het vermogen van de gemeente Woerden om niet-gedekte risico’s op te vangen.

2. Wettelijk kader en gemeentelijk beleid

Wettelijk kader
De gemeente heeft voor wat betreft het weerstandsvermogen en risicobeheersing met een aantal wetten en toezichthoudende partijen te maken: Gemeentewet, het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), Rijk, provincie Utrecht en accountant. De informatie die in deze paragraaf is opgenomen, is vooral gebaseerd op het BBV. Hierin staat dat in deze paragraaf een inventarisatie van de weerstandscapaciteit, een inventarisatie van de risico's en het beleid over de weerstandscapaciteit en de risico’s moet worden opgenomen.

Gemeentelijk beleid
Hoe we omgaan met risico’s en de bepaling en aanwending van het weerstandsvermogen hebben we vastgelegd in de nota Financiële Sturing. De recentste versie van dit document is door de raad vastgesteld in februari 2020. Veel van het onderstaande is terug te leiden tot de afspraken die in de nota Financiële Sturing staan. Ons beleid is erop gericht om goed zicht te hebben op de risico’s die het behalen van onze doelstellingen in de weg kunnen staan. De risico’s die we onderkennen worden geanalyseerd en afhankelijk van het type risico worden beheersmaatregelen opgesteld en uitgevoerd. Dit proces is cyclisch opgebouwd en maakt onderdeel uit van ons planning-en-control-instrumentarium.

Over de aanwending van de weerstandscapaciteit bepaalt ons beleid:

Voor zover mogelijk treffen we maatregelen ter beperking van de schade.
Voor zover de schade niet kan worden beperkt, analyseren we in hoeverre de kosten kunnen worden betaald uit de daarvoor bedoelde programmabudgetten. Dit geldt ook voor de kosten die verbonden zijn aan het treffen van de maatregelen.
Als dat niet mogelijk of bestuurlijk ongewenst is, wordt een beroep gedaan op de aanwezige weerstandscapaciteit.

Beschikbare weerstandscapaciteit

Zoals er sprake is van incidentele en structurele risico’s, zo is ook sprake van incidentele en structurele weerstandscapaciteit. In onderstaande tabel is opgenomen welke onderdelen kunnen worden onderscheiden binnen onze gemeente en in hoeverre deze structureel of incidenteel zijn.

Conclusie op basis van dit overzicht is dat er aanmerkelijk meer incidentele dan structurele dekking is. Dit is geen probleem. Bij de kwantificering van de risico’s wordt hiermee rekening gehouden door structurele risico’s dubbel te laten meetellen. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat een structureel risico binnen een tijdsbestek van 3 tot 4 jaar kan worden opgevangen, waarbij in het eerste jaar de impact 100% bedraagt, in het tweede jaar 75%, in het derde jaar 25% en in het vierde jaar 0%.

Bedragen x € 1.000		Rekening 2020	Begroting 2021	Begroting 2022	Begroting 2023	Begroting 2024	Begroting 2025
Algemene reserve	incidenteel	23.915	24.694	22.348	24.605	26.871	29.144
Stille reserves	incidenteel	0	0	0	0	0	0
Onbenutte belastingcapaciteit	structureel	3.253	3.253	3.152	3.152	3.152	3.152
Onvoorzien	structureel	26	26	26	26	26	26
Totaal (excl. onbenutte belastingcapaciteit)		€ 23.941	€ 24.720	€ 22.374	€ 24.631	€ 26.897	€ 29.170
Totaal (incl. onbenutte belastingcapaciteit)		€ 27.194	€ 27.973	€ 25.526	€ 27.783	€ 30.049	€ 32.322

Op de tabel is de volgende toelichting te geven:

Algemene reserve. De incidentele weerstandscapaciteit van de gemeente Woerden wordt hoofdzakelijk gevormd door de algemene reserve. Andere reserves worden niet meegerekend, omdat hiervoor een bestemming in de begroting is opgenomen.
Stille reserves. De stille reserves van de gemeente Woerden worden vanwege hun speculatieve karakter op 0 gewaardeerd.
Post onvoorzien. Ter dekking van onvoorziene begrotingsuitgaven in de loop van het jaar is in de begroting een budget onvoorzien opgenomen. Dit budget is gebaseerd op een norm van € 0,50 per inwoner.
Onbenutte belastingcapaciteit. Deze indicator geeft aan in welke mate wij risico's kunnen opvangen door belastingen te verhogen en zo de inkomsten te verhogen. Daarbij maken wij gebruik van de zogenoemde artikel 12-norm. Dit is de norm waarmee het Rijk aangeeft tot welk bedrag de OZB kan worden verhoogd op het moment dat een gemeente in financiële problemen komt. De berekening ziet er als volgt uit:

	Baten begroting 2022	Tarief OZB	Totale WOZ-waarde
Eigenaren woningen	9.096	0,1202%	7.567.388
Eigenaren niet-woningen	3.306	0,2873%	1.150.714
Gebruikers niet-woningen	2.026	0,1932%	1.048.654
Totale baten	14.428		9.766.755

Art.12-norm	0,1800%
Maximale baten (0,1800% x totale WOZ-waarde)	17.580

Onderdekking rioolheffing	-
Onderdekking afvalstoffenheffing	-
Onbenutte ruimte (maximale totale baten)	€ 3.152

Risico's

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de risico’s die na toepassing van de beheersmaatregelen een financieel (rest)risico van € 100.000 of meer laten zien en waarvoor geen voorziening of vereveningsreserve in het leven is geroepen. Het overzicht toont 16 van de in totaal 42 geïnventariseerde risico’s. Deze risico’s vertegenwoordigen in euro’s uitgedrukt 95% van het totaal aan risico’s. Wij presenteren, conform de nota Financiële Sturing, alleen de risico’s van € 100.000 of meer, om focus te houden op de risico’s die substantieel van aard zijn. De risico’s kleiner dan € 100.000 zijn als totaalregel onderaan de tabel opgenomen.

In algemene zin is het risicoprofiel iets toegenomen. Dit wordt voornamelijk verklaard doordat we de afgelopen jaren steeds te maken hebben met stijgende zorgkosten, maar ook met bijvoorbeeld stijgende kosten in het ruimtelijk domein. Ook de effecten van de coronacrisis zorgen voor een hoger benodigd weerstandsvermogen, zowel door directe coronakosten als via een hoger risico dat garantiestellingen worden aangesproken of leningen niet worden terugbetaald. Tot slot heeft de aanstaande herziening van het gemeentefonds een fors effect op het risicoprofiel.

Anderzijds hebben we voor een aantal risico's het risicoprofiel verlaagd, daar waar we constateren dat er afdoende beheersmaatregelen zijn getroffen of geen sprake is van een financieel risico.

Pro-gram-ma	Omschrijving	Toelichting	Beheersmaatregel	Maat-regel uitge-voerd	Impact	Kans	I/S *	Kans x omvang (in €)
6	Grondexploitaties	Binnen de grondexploitaties bestaat het risico op o.a. kostenstijgingen, lagere opbrengsten en langere exploitatieperiodes. In het Meerjarenperspectief Grondbedrijf zijn deze risico's via een Monte Carlo-simulatie berekend.	Projectbeheersing van de grondexploitaties, sturing op de (financiële) uitkomst.	Ja				5.200.000
7	Gemeentefonds	Herverdeling gemeentefonds heeft mogelijk negatief effect op de algemene uitkering.	Lobby bij het rijk om effecten te verzachten	Nee	3.000.000	50%	S	3.000.000
2	IBOR - Riolering	De prijsstijging in de sector Grond-, Weg- en Waterbouw is al jaren hoger dan de indexering die op de gemeentebegroting wordt toegepast. Ook zijn budgetten IBOR bij de Strategische Heroriëntatie verlaagd. Hierdoor kunnen minder activiteiten worden uitgevoerd. Hiermee komen (wettelijke) taken onder druk te staan. Gevolgen van imagoschade tot juridische aansprakelijkheid. Overschrijding voor producten waar lopende contracten met landelijke indexen zijn voorgeschreven of waar wettelijke zorgplicht dwingt tot ingrijpen ook als het budget niet toereikend is.	In de voorjaarsrapportage het verschil tussen de gemeentelijke index en landelijke index corrigeren.	Ja	1.250.000	75%	S	1.875.000
3	Maatwerk jeugd	Toenemende kosten jeugdzorg. Doordat jeugdzorgtaken open-einderegelingen zijn, is geen zekerheid te krijgen en geen grens te stellen aan het aantal aanvragen voor ondersteuning. Een specifieke oorzaak voor dit risico is dat andere organisaties dan de gemeente (m.n. SAVE en de huisartsen) jeugdigen kunnen indiceren voor hulpverlening.	Invoering van casemanagement en zorg op maat tegen zakelijke insteek. Doorontwikkelen van prognosemodel.	Ja	1.750.000	50%	S	1.750.000
3	WMO	Toenemende kosten door vergrijzing Prognose van de VNG is een stijging van 7% per jaar. Dit wordt veroorzaakt door vergrijzing, maar ook door aanzuigende werking door het abonnementstarief.	Mogelijke maatregel is het volume van de verstrekking, aantal uren per week dat huishoudelijke hulp verstrekt wordt. Onderzoeken welke ruimte de wet biedt. Andere maatregelen onderzoeken met sociaal team.	Nee	1.750.000	50%	S	1.750.000
Alle	Corona	De coronasituatie leidt tot verlies van inkomsten (o.a. parkeren, leges) en hogere uitgaven voor o.a. ondersteuning van maatschappelijke instellingen, zoals culturele instellingen en sportaccommodaties (bv. WoerdenSport). Het risico bestaat dat niet voldoende middelen beschikbaar worden gesteld door het Rijk.	Continue monitoring van de extra coronakosten in relatie tot rijksbijdragen.	Ja	2.000.000	50%	I	1.000.000
2	IBOR - Openbare verlichting (OVL)	Het verlichtingsareaal is sterk verouderd en de constructieve veiligheid is niet inzichtelijk.	Lichtmasten ouder dan 40 jaar worden op sterkte gemeten o.b.v. een zgn. rotatiemeting. O.b.v. inspectie wordt een vervangingsprogramma voor het gehele OVL-areaal opgesteld en daarna uitgevoerd.	Nee	1.000.000	75%	I	750.000
3	Maatwerk jeugd	In 2019, 2020 en 2021 ontvangen wij een extra rijksbijdrage voor jeugd. Voor 2022 en 2023 zijn deze middelen niet toegezegd, maar de toezichthouder staat wel toe dat gemeenten voor deze jaren een stelpost opnemen. Het risico bestaat dat wij in deze jaren geen extra gelden ontvangen.	-	Nee	800.000	75%	I	600.000
3	Werk en inkomen	Door de gemeente uitgevoerde taken op het gebied van werk & inkomen zijn open-einderegelingen, waardoor geen zekerheid te krijgen en geen grens te stellen is aan het aantal aanvragen om voor een uitkering in aanmerking te komen. Daarnaast wordt begroot op basis van een BUIG-budget dat wij van het Rijk ontvangen in april van het voorgaande jaar. Dit wordt nadien nog drie keer bijgesteld tot het definitieve bedrag. Dit kan zowel positief als negatief uitvallen.	* adequaat begroten door zowel Ferm Werk als gemeente * juiste ervaringscijfers genereren * prognoses opstellen * juiste informatie verwerven over arbeidsmarktontwikkelingen en instroom statushouders * actuele budgetoverzichten bijhouden * krachtige inzet op uitstroombeleid via prestatieafspraken en de opgaven werk & inkomen en integratie statushouders * scherpe analyse van de kwartaalrapportages van FermWerk	Ja	600.000	50%	S	600.000
7	Leningen / Garantiestellingen	De gemeente staat garant voor leningen aan instellingen met een maatschappelijk belang. Uitstaande leningen worden mogelijk niet terugbetaald of uitstaande garanties worden aangesproken doordat de betreffende partij in financiële problemen komt. Een groot deel van de garantstellingen heeft betrekking op leningen aan woningcorporaties die via het WSW worden geborgd. Als gemeente hebben wij hierbij een achtervangpositie.		Nee	10.000.000	5%	I	500.000
1	Personeel en Organisatie	Kwalitatieve en/of kwantitatieve mismatch tussen gevraagde omvang en competenties van de formatie ten opzichte van de aanwezige omvang en competenties. Ook ziekteverzuim, mede door de coronasituatie leidt tot hogere uitval van medewerkers. Dit kan ook leiden tot hoge kosten voor inhuur.	Constante aandacht van het management voor omvang en de kwaliteit van de formatie en sturing op inhuur. Opleidingsmogelijkheden bieden, zoals via de Groene Hart academie.	Ja	400.000	50%	S	400.000
1	Continuïteit ICT-voorzieningen	Externe aanvallen (hacking/DDOS-aanvallen), stroomstoringen. ICT-architectuur is kwetsbaar met als gevolg een instabiele of niet werkende netwerkomgeving. Continuïteit van dienstverlening en werkprocessen komt hiermee in gevaar.	1. Aandacht voor gevaren van bv. phishingmails in de organisatie 2. Uitwijkmogelijkheden inrichten 3. Analyse van ICT-architectuur 4. Meer samenwerken i.p.v.zelf ontwikkelen 5. Crisisplan schrijven en crisis oefenen 6. Aanpakken kwetsbaarheden	Ja	750.000	50%	I	375.000
4	Onderwijshuisvesting	De gemeente heeft een wettelijke financiële taak ten aanzien van het herstel van constructiefouten in schoolgebouwen. Als bij de bouw van nieuwe schoolgebouwen sprake is van constructiefouten kan dit (financiële) consequenties voor de gemeente hebben.	Wanneer een aanvraag wordt ingediend voor vergoeding van de herstelkosten van de constructiefouten: onderzoek naar - de vraag of inderdaad sprake is van constructiefouten; - verhaalbaarheid van kosten op aannemer, architect en/of evt. rechtsopvolgers; - rol en verantwoordelijkheid van de school als bouwheer; rol van de gemeente.	Nee	1.000.000	25%	I	250.000
1	Privacy	Datalek zoals bedoeld in de AVG. Hiervoor kunnen boetes opgelegd worden door de Autoriteit Persoonsgegevens.	Technische maatregelen, verhogen bewustzijn en aanstelling functionaris Gegevensbeheer.	Ja	1.000.000	25%	I	250.000
6	Legesopbrengsten	Teruglopende bouwactiviteiten of uitstel van projecten kunnen leiden tot lagere opbrengsten van bouwleges.		Nee	200.000	75%	I	150.000
2	Verkeersmaatregelen	Draagvlak voor maatregelen ontbreekt (bij omwonenden en/of politiek), dan wel de bodemgesteldheid zorgt voor langere doorlooptijd, juridische procedures en extra kosten.	Adequate projectbeheersing met veel aandacht voor communicatie met de omgeving.	Nee	400.000	25%	I	100.000
Subtotaal risico’s groter dan of gelijk aan € 100.000								€ 18.550.000
Subtotaal risico’s kleiner dan € 100.000								€ 1.000.000
Totaal risico’s								€ 19.550.000

Niet kwantificeerbare risico's

Niet alle risico’s zijn in een geldswaarde uit te drukken. Dat wil niet zeggen dat dergelijke niet kwantificeerbare risico’s geen schade aan de gemeente kunnen berokkenen. Hier moet met name gedacht worden aan gebeurtenissen die imagoschade tot gevolg hebben. Het spreekt voor zich dat dergelijke risico’s om beheersmaatregelen vragen en een plek in deze paragraaf verdienen, wanneer de impact ervan groot kan zijn. Dit betreft bijvoorbeeld:

Juridische risico's / aansprakelijkheidsstelling
Gewenste maatschappelijke effecten van het beleid worden niet bereikt
Frauderisico's en integriteitsrisico's
Mogelijke wijziging energiebijdragen vanuit het Rijk

Weerstandsvermogen

Het totaalbedrag aan kwantificeerbare risico’s bedraagt € 19.550.000. Het is te verwachten dat het jaarlijkse totaal berekende bedrag aan risico’s fluctueert. In de nota Financiële Sturing is een bandbreedte afgesproken. Die bandbreedte is:

minimaal de totale netto waarde van de geïnventariseerde (rest)risico’s (dit zijn de risico’s waarvoor geen voorziening of vereveningsreserve in het leven is geroepen) en
maximaal de totale netto waarde van de geïnventariseerde (rest)risico’s maal een onzekerheidsfactor van 1,43. Deze onzekerheidsfactor gaat ervan uit dat de geïnventariseerde (rest)risico’s 70% van de totale risico’s vormen.

Wij streven naar een weerstandsvermogen van 1,4 ten opzichte van de geïdentificeerde netto risico's die niet worden gedekt door bestemmingsreserves of voorzieningen.

De verhouding tussen de risico’s en de benodigde weerstandscapaciteit binnen de afgesproken bandbreedte ziet er als volgt uit:

Bedragen x € 1.000	Rekening 2020	Begroting 2021	Begroting 2022	Begroting 2023	Begroting 2024	Begroting 2025
Beschikbare weerstandscapaciteit (excl. onbenutte belastingcapaciteit)	23.941	24.720	22.374	24.631	26.897	29.170
Beschikbare weerstandscapaciteit (incl. onbenutte belastingcapaciteit)	27.194	27.973	25.526	27.783	30.049	32.322
Ondergrens benodigde weerstandscapaciteit	16.550	10.706	19.550	19.550	19.550	19.550
Bovengrens benodigde weerstandscapaciteit (risico's x 1,43%)	23.667	15.310	27.957	27.957	27.957	27.957
Weerstandsvermogen (excl. onbenutte belastingcapaciteit)	1,4	2,3	1,1	1,3	1,4	1,5
Weerstandsvermogen (incl. onbenutte belastingcapaciteit)	1,6	2,6	1,3	1,4	1,5	1,7

Uit de tabel blijkt dat er ook bij het opstellen van de begroting voor de risico’s onvoldoende dekking is vanuit de beschikbare weerstandscapaciteit, gemeten naar de huidige afspraken omtrent de bandbreedte. Het weerstandsvermogen bedraagt 1,3 (incl. onbenutte belastingcapaciteit) en 1,1 (excl. onbenutte belastingcapaciteit). Dit is onder de gewenste 1,4. Doordat het eigen vermogen de komende jaren wordt versterkt, via de jaarlijkse toevoeging aan de Algemene Reserve van € 2 miljoen, ontwikkelt de weerstandsratio zich wel in gunstige zin.

Kengetallen

Kengetallen zijn getallen die de verhouding uitdrukken tussen bepaalde onderdelen van de begroting of de balans. Zij kunnen helpen bij de beoordeling van de financiële positie van een gemeente. Daarom schrijft het Besluit begroting en verantwoording (BBV) voor dat de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing de volgende kengetallen bevat:

a. 1) netto schuldquote en 2) netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
b. solvabiliteitsratio
c. grondexploitatie
d. structurele exploitatieruimte
e. belastingcapaciteit

In onderstaande tabel geven we de kengetallen en hun verloop weer.

Kengetal	Rekening 2020	Begroting 2021	Begroting 2022	Begroting 2023	Begroting 2024	Begroting 2025
a1. netto schuldquote	130%	152%	158%	172%	175%	169%
a2. netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen	128%	150%	157%	171%	173%	168%
b. solvabiliteitsratio	22%	20%	17%	18%	19%	20%
c. grondexploitatie	-5%	-2%	9%	13%	14%	11%
d. structurele exploitatieruimte	0,8%	-0,3%	1,2%	2,3%	3,0%	3,4%
e. belastingcapaciteit	100%	114%	116%	116%	116%	116%

Aan de kengetallen zijn door de toezichthouder geen normen verbonden, maar ze hebben wel een signaleringswaarde. Deze signaleringswaarden zijn als volgt:

Signaleringswaarden	Minste risico	Neutraal	Meeste risico
a1. netto schuldquote	< 90%	90 - 130%	> 130%
a2. netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen	< 90%	90 - 130%	> 130%
b. solvabiliteitsratio	> 50%	20 - 50%	< 20%
c. grondexploitatie	< 20%	20 - 35%	> 35%
d. structurele exploitatieruimte	> 0%	0%	< 0%
e. belastingcapaciteit	< 95%	95 - 105%	> 105%

De kengetallen geven inzicht in de (ontwikkeling van de) financiële positie van de gemeente. Ze maken onder meer inzichtelijk(er) over hoeveel (financiële) ruimte de gemeente beschikt om structurele en incidentele lasten te kunnen dekken of opvangen. Daarnaast geven ze inzicht in de financiële weerbaar- en wendbaarheid van de gemeente. Hieronder wordt per kengetal uitgelegd welke verhouding wordt uitgedrukt en hoe het desbetreffende kengetal zich ontwikkelt.

a. netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
Dit cijfer geeft inzicht in het niveau van de gemeentelijke schuldenlast ten opzichte van de eigen middelen. Het geeft een indicatie van de mate waarin de rentelasten en de aflossingen op de financiële positie drukken. De signaalwaarde voor de netto schuldquote bedraagt 130%. Wanneer de netto schuld groter is dan 130% van de inkomsten, is sprake van een erg hoge schuld.

b. solvabiliteitsratio
Dit cijfer geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Hoe hoger dit percentage, hoe gunstiger dit is voor de financiële weerbaarheid van de gemeente. Bij een solvabiliteitsratio lager dan 20% (signaalwaarde) heeft een gemeente haar bezit zwaar belast met een schuld.

c. grondexploitatie
Dit kengetal geeft aan hoe groot de grondpositie (boekwaarde van de in exploitatie genomen bouwgronden) is ten opzichte van de totale jaarlijkse baten. Het geeft aan of een gemeente veel geld heeft geïnvesteerd in haar grondexploitatie. Dit geld moet namelijk nog worden terugverdiend vanuit grondverkopen. Een grondexploitatie van 20% of hoger wordt beschouwd als kwetsbaar.

d. structurele exploitatieruimte
Dit kengetal geeft aan in welke mate de structurele lasten van de gemeente worden gedekt door structurele baten. Een kengetal van 0% of hoger geeft aan dat er sprake is van een structureel sluitende begroting. Wanneer dit kengetal negatief is, betekent het dat het structurele deel van de baten in de begroting onvoldoende ruimte biedt om de lasten te blijven dragen.

e. belastingcapaciteit
Dit kengetal geeft inzicht in hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde. Als dit percentage laag is, betekent het dat de gemeente in principe nog meer inkomsten uit belastingen zou kunnen verwerven. Of dit wel of niet gebeurt, is een politieke beleidskeuze. Een kengetal boven de 100% kan een indicatie geven van de mate waarin de gemeente voor het structureel kunnen dekken van de begroting afhankelijk is van de eigen belastingbaten. Dit is echter niet alleen bepalend. Met name de eventueel nog beschikbare ruimte in de onbenutte OZB-belastingcapaciteit geeft aan of er nog ruimte is voor verhoging van de OZB-baten.

Analyse ontwikkelingen kengetallen

De schuldquote blijft zoals bekend een punt van aandacht. Door onder andere het besluit tot de bouw van een nieuw politiebureau komt de schuldquote nu hoger uit dan in de begroting 2021.