Algemene beschouwingen en financiële beschouwingen

Voor u ligt de programmabegroting 2026 met het meerjarenperspectief tot 2029, de laatste van deze bestuursperiode. Vier jaar geleden stond de eerste begroting in het teken van grote uitdagingen. Energiearmoede door de snel stijgende gasprijzen, een twijfelachtig langetermijnperspectief van de Woerdense financiën door de schuldpositie en het dreigende ravijnjaar. Maar ook een nieuw en ambitieus coalitieakkoord met maar liefst 70 punten, waarvan er een aantal heel specifiek over financiën gingen.

 Zo moest er meer balans komen tussen geld, ambtelijke capaciteit en ambities (punt 66). Kwam geld beschikbaar voor het ontwikkelen van de ambtelijke organisatie (punt 67). Het college zou de financiële verordening verder implementeren, met daarbij specifieke aandacht voor het beheersbaar houden van de schuld op de lange termijn (punt 68). Tot slot mochten de  woonlasten alleen stijgen met inflatie en andere onvoorziene kostenontwikkelingen (punt 69). Het college is tevreden met de voortgang die er de afgelopen vier jaar op deze punten is geboekt en presenteert deze laatste conceptbegroting dan ook met optimisme aan de raad. 

Maar ook tijdens deze periode zijn er wensen bij gekomen over hoe raad en college met elkaar samenwerken op financiën. De raad heeft een grote wens dat het gesprek over de financiën niet alleen gaat over lokale lasten, exploitatiesaldo, schuldquote en budgetten. Maar ook over de maatschappelijke effecten die wij met elkaar willen bereiken voor dit geld. Het college is daarom vorig jaar begonnen met het verbeteren van onze doelenboom. Met deze begroting levert het college voor het eerst een P&C product af met een volledig nieuwe doelenboom. En het spreekt de hoop uit dat wij hiermee een vruchtbare manier van werken hebben voor de komende bestuursperiodes. Waarbij de inhoud uiteraard moet kunnen meebewegen met veranderende politieke wensen. 

Deze begroting wijkt op een aantal punten af van de kaders die eerder zijn meegegeven in de kadernota. Voor een deel is dat op basis van moties die de raad bij het vaststellen van de kadernota als aanvullende kaders heeft meegegeven. Zo stelt het college voor om geen lastenverzwaringen door te voeren bovenop de gebruikelijke inflatiecorrectie. Ook stelt het college voor om de budgetten voor scenario 1 uit het cultuurbeleid op te nemen, het budget voor biodiversiteit te verhogen en de budgetten voor warmtetransitie en BSO+ en minimabeleid niet te verlagen, zoals in de Kadernota wel was voorgesteld. 

Voor een deel is het ook mogelijk doordat de financiële situatie van de gemeente beter blijkt dan hij leek bij het vaststellen van de kadernota. Daarom stelt het college nu voor om de voorgestelde onttrekkingen aan de algemene reserves niet in te zetten voor structurele lasten. Tot slot ziet het college ruimte om alvast geld te gaan reserveren voor de bouw van een nieuw zwembad, ergens in het komend decennium. Het college heeft de vraag van de raad om aandacht te houden voor de Schulenburch serieus genomen. Gezien de recente ontwikkelingen op dit dossier stelt het college echter voor om hier een exploitatiebudget voor op te nemen en geen investeringskrediet.  

Samenvattend is het college tevreden met hoe de financiële situatie van de gemeente Woerden zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. En ook al is onze omgeving nauwelijks minder turbulent geworden, ook dit laatste jaar blijft het college vooruitkijken. Door geld te reserveren voor ontwikkelingen die pas na de verkiezingen tot besluitvorming zullen komen, maar die in onze ogen belangrijk voor onze gemeente zijn. Zodat het volgend college, samen met een nieuwe burgemeester, een nieuwe gemeentesecretaris en een nieuwe raad, ook in 2026 verder kan bouwen aan onze mooie gemeente. 

In deze Begroting 2026-2029 laten de jaren 2026 en 2027 een sluitend saldo zien.  Voor de jaren 2028 en verder is het begrotingssaldo niet sluitend, zoals ook al in de kadernota aangekondigd.

Van Kadernota naar Begroting

Deze begroting is gebaseerd op de Kadernota 2026 die de raad op 10 juli 2025 heeft vastgesteld. De vastgestelde hoofdlijnen van de Kadernota zijn in deze begroting vertaald en nader uitgewerkt. De vastgestelde Kadernota gaf voor 2026 en 2027 een sluitend saldo, waarbij wel gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om het surplus in de algemene reserve in te zetten voor de dekking van structurele lasten.

De keuzes die gemaakt zijn bij de Kadernota zijn verwerkt in deze begroting. Hierbij zijn uiteraard ook de aangenomen amendementen en moties verwerkt.

1. Geen extra OZB-verhoging bovenop indexering. Indexatie is dit jaar 3,5% op basis van de raming van het CPB voor 2026 en de bijstelling voor 2025, zoals opgenomen in het Centraal Economisch Plan (CEP) (60% loonindex, 20% materiële kosten, 20% investeringen).
2. Indexering van de overige lokale heffingen met 3,5%. Aanvullende verhoging, zoals voorgesteld in de Kadernota zijn conform de aangenomen moties, geschrapt. 
3. De voorgestelde bezuinigingsmaatregelen zijn verder uitgewerkt in deze begroting, waarbij de bezuinigingen op  cameratoezicht, minimabeleid, bso+, energietransitie en cultuur zijn geschrapt conform aangenomen moties. 
4. De jaarlijkse storting van € 2,0 miljoen in de Algemene Reserve is geschrapt.
5. De inzet van het surplus in de Algemene Reserve ter dekking van de structurele lasten is voor 2028 en 2029 geschrapt (€ 3.000.000) conform het aangenomen amendement.
6. Het aangevraagde budget voor de Herijking IBOR (€ 800.000 in 2026 oplopend naar € 2.000.000 vanaf 2029) is conform amendering nog niet in de exploitatiebegroting opgenomen, maar wordt wel 'gereserveerd' door middel van een storting in de Algemene Reserve.
7. Het amendement om € 500.000 op te nemen als investeringskrediet voor de Schulenburch hebben wij niet één-op-één verwerkt in de begroting, maar we nemen hiervoor in de plaats een exploitatiebudget op van € 200.000 voor onderzoek/voorbereiding.

Het volledige overzicht met alle maatregelen en een tekstuele toelichting is opgenomen in Hoofdstuk 13 van de Financiële begroting 'Overzicht mutaties van Kadernota naar Begroting'.

De belangrijkste 'financieel-technische bijstellingen' zijn:

1. Verwerking  van de meicirculaire  2025.
2. De investeringsplanning en de bijbehorende kapitaallasten zijn bijgesteld volgens de investeringsplanning in de Kadernota, conform het vastgestelde investeringsplafond.
3. Actualisering van de rentelasten o.b.v. de nieuwe kasstroomprognose (€ 2,1 miljoen voordeel).
4. Doorrekening van de nieuwe Samenwerkingsovereenkomst (SOK) met gemeente Oudewater op basis van de personeelsbegroting 2026 en overige kostenramingen 2026 (€ 0,4 miljoen voordeel).
5. Indexering van de loonkosten op basis van de CAO-afspraken voor 2026 en 2027. Ook zijn de formatieve aanpassingen als gevolg van de nieuwe organisatiestructuur verwerkt.
6. Indexering overige kosten en investeringen met 0%, waarbij wel een stelpost van € 425.000 is opgenomen in programma 7. Deze stelpost kan bij de voorjaarsrapportage ingezet worden voor indexeringen als dit nodig blijkt. 
7. Indexering van subsidies met 3,5% op basis van de raming van het CPB voor 2026 en de bijstelling voor 2025, zoals opgenomen in het Centraal Economisch Plan (CEP) (60% loonindex, 20% materiële kosten, 20% investeringen).
8. Actualisering van kosten voor verbonden partijen op basis van de begrotingen van die verbonden partijen.
9. Indexering van de kosten voor Jeugdwet en WMO met 5,13% conform de adviezen van de VNG.

Nadere keuzes na de Kadernota

Na verwerking van alle financieel-technische bijstellingen resteert er nog een positief saldo. Daarom heeft het college in deze begroting, in aanvulling op de Kadernota, de volgende zaken verwerkt:

1. Toch niet inzetten van het surplus in de Algemene Reserve ter dekking van structurele kosten (€ 1,4 miljoen in 2026 en € 1,25 miljoen in 2027).
2. Een storting in een nieuw te vormen bestemmingsreserve voor nieuwbouw/renovatie zwembad/zwembaden (€ 0,4 miljoen in 2026 en € 1,5 miljoen in 2027).
3. Schrappen taakstelling bedrijfsvoering voor 2026 i.v.m. de organisatieverandering die al veel capaciteit vergt (€ 150.000 in 2026).
4. Uitvoeringsbudget organisatieverandering (€ 125.000 structureel).
5. Aanpassing formatiebudget (€ 275.000 structureel).
6. Budget voor biodiversiteit (€ 45.000 structureel).
7. Budget voor netcongestie (€ 75.000 structureel).
8. Budget voor weerbare samenleving (€ 75.000 structureel).
9. Budget voor onderhoud maatschappelijk vastgoed (€ 150.000 structureel).

Een nadere toelichting op deze posten is opgenomen in Hoofdstuk 13 van de Financiële begroting 'Overzicht mutaties van Kadernota naar Begroting'.

Samengevat leidt dit tot het volgende financiële beeld:

(+/+ is voordeel, -/- is nadeel)

Structureel begrotingssaldo

De provincie kijkt als toezichthouder voor de beoordeling van de begroting naar het structurele saldo. Dat is het saldo exclusief incidentele baten en lasten en incidentele reservemutaties (zie Financiële begroting hoofdstuk 3 Structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves). Daarmee tellen bijvoorbeeld stortingen in de algemene reserve voor dat saldo niet mee. Het structurele begrotingssaldo van de gemeente Woerden is in alle jaren van deze begroting positief: In 2026 € 2,7 miljoen, in 2027 € 3,4 miljoen, 2028 € 0,7 miljoen en 2029 € 1,9 miljoen.

Algemene uitkering en septembercirculaire

De ontwikkeling van de algemene uitkering werd altijd voor een belangrijk deel bepaald door de ontwikkeling van de totale rijksuitgaven. Volgens deze normeringssystematiek hebben wijzigingen in de rijksuitgaven direct invloed op de omvang van het gemeentefonds en daarmee op de ontwikkeling van de algemene uitkering. Dit stond bekend als de ‘trap-op-trap-af-systematiek’. Als het Rijk meer uitgaf, ging ook het gemeentefonds omhoog, maar als de rijksuitgaven daalden, daalde het gemeentefonds mee. 

Vanaf 2024 is een nieuwe financieringssystematiek ingevoerd.  De ontwikkeling van het gemeentefonds is nu gekoppeld aan de ontwikkeling van het BBP (Bruto Binnenlands Product). De indexatie is gesplitst in een volumedeel en een prijsdeel. De volumeontwikkeling van het gemeentefonds wordt gebaseerd op een 8-jaars (t-9 t/m t-2) historisch gemiddelde van de ontwikkeling van het bbp, waardoor het fonds minder schommelt (volumedeel). De indexatie voor inflatie volgt de prijs bbp van het lopende jaar, waardoor het gemeentefonds reëel ‘op niveau’ blijft (prijsdeel).

Deze begroting is gebaseerd op de meicirculaire 2025. Op Prinsjesdag is de septembercirculaire 2025 gepubliceerd. Deze is zoals gebruikelijk nog niet in deze begroting verwerkt, maar wordt bij Voorjaarsrapportage 2026 financieel vertaald naar de begroting.

Lokale heffingen zijn geïndexeerd met 3,5% , extra verhoging parkeeropbrengsten en rioolheffing.

De OZB en overige heffingen worden met 3,5% geïndexeerd op basis van de raming van het CPB voor 2025, zoals opgenomen in het Centraal Economisch Plan (CEP) (60% loonindex, 20% materiële kosten, 20% investeringen) incl. een correctie op voorgaand jaar.

De parkeeropbrengsten worden eveneens met 3,5% geindexeerd. Omdat er wel investeringen in brandveiligheid van de parkeergarages nodig zijn, zullen de kapitaallasten vanaf 2028 stijgen.  Omdat we willen dat de parkeeropbrengsten kostendekkend moeten zijn, zal dit naar verwachting dan leiden tot hogere tarieven.

De rioolheffing wordt naast de reguliere indexatie nog 3,5% verhoogd, zoals besloten bij het beleidsplan Gemeentelijk Water en Klimaatbestendig.

Sociaal Domein: Maatschappelijke Agenda en Hervormingsagenda

De in 2024 ingeboekte taakstellingen binnen het Sociaal Domein liggen op koers. De ingezette sturingsmaatregelen hebben effect en zorgen voor meer grip op de kosten. Hierdoor zijn de uitgaven in control. Feit blijft dat er sprake is van open-einde regelingen die voor fluctuaties in het budget kunnen zorgen. Met het prognosemodel en de monitor Sociaal Domein hebben we hier echter tijdig zicht op en kunnen we adequaat anticiperen.

De in de Kadernota opgenomen aanvullende taakstellingen zijn in deze begroting verwerkt en worden samen met partners nader ingevuld en geconcretiseerd. Daarbij blijft de koers van de MAG leidend. Met deze aanvullende taakstellingen zetten we vooral in op het versterken van de sociale basis, wat moet leiden tot verlaging van de uitgaven op maatwerkvoorzieningen. Daarnaast wordt ingezet op het verhogen van de inkomsten binnen het Sociaal Domein. 

De extra middelen uit de meicirculaire 2025 voor de tekorten in de Jeugdzorg en het aanvullende investeringsbudget voor de uitvoering van maatregelen vanuit de hervormingsagenda Jeugd zijn verwerkt. Voor de besteding van deze middelen is een investeringsplan uitgewerkt, welke u in een separate RIB is toegezonden. Hierin staat welke aanvullende maatregelen wij lokaal gaan uitvoeren en welke investeringen er nodig zijn om aan onze verplichtingen vanuit de hervormingsagenda Jeugd te voldoen en de ingeboekte taakstellingen te realiseren. Daarmee houden we de kosten voor het Sociaal Domein ook op de langere termijn beheersbaar.

Investeringsplan

In de afgelopen jaren is in de jaarrekening steeds een veel lager investeringsbedrag gerealiseerd dan begroot was. Dit heeft geleid tot een grote investeringsboeggolf. Dit in combinatie met de hoge (begrote) schuldquote heeft ertoe geleid dat in de Kadernota 2024 een investeringsplafond van € 23 miljoen (indicatief) was afgesproken. Deze berekening is voor deze begroting geactualiseerd, wat leidt tot een maximaal investeringsvolume van € 27 miljoen (incl. investeringen uit de 'boeggolf').  In deze begroting zijn de investeringen opgenomen conform hetgeen hierover in de Kadernota was opgenomen. Net als voorgaand jaar gaan we er in de berekening van de benodigde afschrijvings- en rentelasten vanuit dat de werkelijke uitgaven op investeringen voor 50% in het begrotingsjaar plaatsvinden en voor 50% in het volgende jaar. Hiermee denken we realistisch te ramen, waardoor ook de boeggolf minder hoog wordt.

Schuldquote

De schuldquote is al enige jaren een belangrijk punt van aandacht en dat is niet voor niets: een hoge schuld zorgt ervoor dat het effect van rentefluctuaties op de begroting groot wordt. Doordat de afschrijving en rentelasten (kapitaallasten) hiermee voor een lange tijd vastliggen, beperkt dit de flexibiliteit in de begroting. Zeker in deze huidige tijd, waarin rentes stijgen, is de schuldquote ontwikkeling zeer relevant. Zoals bovenstaand vermeld, werken wij sinds 2024 met een investeringsplafond wat moet zorgen dat de schuld en de schuldquote beheersbaar blijven. Doelstelling is om de schuldquote, in lijn met de Financiële Verordening, onder de 130% te houden.  De schuldquote wordt berekend door de netto schuld te delen door de totale baten. 

In de paragraaf Weerstandsvermogen zijn de financiële kengetallen opgenomen. In onderstaande tabel is de ontwikkeling van de schuldquote zichtbaar.

Voor de komende jaren is de verwachting dat de schuldquote iets lager uitkomt dan waar we in de Kadernota 2026 nog vanuit waren gegaan.  Dit wordt verklaard doordat de geraamde baten hoger zijn dan waar we in de Kadernota nog vanuit gingen en zijn de investeringsramingen weer bijgesteld.

Oekraïnecrisis / Opvang vluchtelingen

De oorlog in Oekraïne heeft uiteraard ook in Woerden tot een grote stroom vluchtelingen geleid met het bijbehorende huisvestingsvraagstuk. In 2024 is de opvang van asielzoekers gestart in onze gemeente. Dit heeft grote impact gehad op de organisatie en dat zal ook in 2026 nog het geval zijn. Vanuit het Rijk ontvangen we hiervoor financiële compensatie, waarvan het beeld tot nu toe is dat deze ruim toereikend is. In deze begroting is dit voor 2026 budgetneutraal opgenomen (baten én lasten). Via de voor- en najaarsrapportage blijven wij dit uiteraard volgen. Voor 2027 en verder zijn hiervoor nog geen bedragen geraamd.

Voorziening afval

Het verschil tussen de kosten voor de afvalinzameling en de opbrengsten vanuit de afvalstoffenheffing wordt zoals gebruikelijk gestort in of onttrokken uit de voorziening afvalstoffen. De verwachting is dat de kosten de komende jaren hoger zullen zijn dan de opbrengsten. Met de huidige begroting zou de voorziening per eind 2029 leeg zijn. Voor die tijd zullen maatregelen nodig zijn, wat kan betekenen dat de kosten verlaagd moeten worden of dat de opbrengsten vanuit de afvalstoffenheffing verhoogd moeten worden.

Storting in Algemene Reserve in 2026 van € 2 miljoen geschrapt 

Zoals in de Kadernota benoemd hebben we ervoor gekozen om de jaarlijkse storting van € 2 miljoen in de Algemene Reserve vanaf 2026 structureel te schrappen. Gezien de hoge storting in de Algemene Reserve die we bij de jaarrekeningen 2023 en 2024 hebben gedaan (respectievelijk € 5,4 miljoen en € 1,0 miljoen), vinden wij dit verantwoord. Overschotten zoals die zich bijvoorbeeld bij de jaarrekening 2025 mogelijk voordoen, zullen eveneens in de Algemene Reserve gestort worden.

Samenvattend

We zijn erin geslaagd een meerjarenbegroting aan te bieden, met in 2026, 2027 een positief saldo en voor 2028 en 2029 een nadeel. Dit is iets waar we onszelf gelukkig mee prijzen en wat gelukt is door enerzijds een grote meevaller vanuit het rijk, en anderzijds door verschillende beleidsmatige keuzes te maken. Ook de investeringen zijn teruggebracht naar een realistisch niveau. Dit zijn soms pijnlijke maatregelen die ook effect hebben op de Woerdense samenleving. Toch is het college tevreden dat het gelukt is om voor 2026 de begroting sluitend te krijgen zonder een extra verhoging van de OZB, waarin alle maatschappelijke en financiële uitdagingen in balans gebracht zijn.