Kaderstelling op de Investeringen en schuldquote

Financiële verordening
In de Financiële Verordening 2023 is een signaleringswaarde/streefwaarde voor de schuldquote vastgesteld. Voor de schuldquote gelden als basis de volgende signaleringswaarden:
-    Signaleringswaarde 1: 130%
-    Signaleringswaarde 2: 150%

Investeringen in Balans / Kadernota 2024
In de begroting 2023 is aangegeven dat het College maatregelen zal nemen om de schuldquote niet te ver op te laten lopen en zo binnen de toegestane schuldquote uit te komen. Dit is nader uitgewerkt in de Raadsinformatiebrief ‘Aanpak Verlaging Schuldquote’ van 4 april 2023. Bij de Kadernota 2024 is vastgelegd dat het College zal gaan werken met een investeringsplafond van € 23 miljoen. Via een aantal themabijeenkomsten bent u als raad geïnformeerd over de uitwerking hiervan en de keuzeknoppen die het college daarin voorstelt om te hanteren. Uitgangspunt hierin blijft dus het investeringsplafond van € 23 miljoen, waarbij wel rekening gehouden wordt met het feit dat het inlopen van de 'boeggolf' op korte termijn nog wel leidt tot een investeringsniveau boven de € 23 miljoen. De belangrijkste stip op de horizon is dat de schuldquote t/m 2030 niet uit mag komen boven de 130%. Op 23 mei 2024 zijn deze spelregels ook formeel vastgelegd via het raadsbesluit 'Investeringen in Balans'. Hierin heeft de raad vastgelegd het college opdracht te geven om: 

1. een investeringsplafond te hanteren dat borgt dat de schuldquote niet boven de 130% uitkomt, in de huidige situatie € 23 miljoen per jaar. 
1.1. En daarbij dit plafond te splitsen in een subplafond voor onvermijdelijke terugkerende cyclische investeringen en een subplafond voor eenmalige investeringen; 
1.2. voor de cyclische investeringen eenmaal per raadsperiode een voorstel voor de bijbehorende beleidskaders aan de gemeenteraad voor te leggen en op basis daarvan de hoogte van dit subplafond vast te stellen; 
1.3. voor de eenmalige investeringen jaarlijks in de kadernota een voorstel tot prioritering (en daarmee financiering) te doen aan de hand van vier inhoudelijke criteria: noodzaak, maatschappelijk bereik, maatschappelijk effect en financiële impact;

2. om strak te sturen op het doorschuiven van investeringen: 
a. Bij cyclische investeringen: Nee, tenzij; 
b. Bij eenmalige investeringen: Ja, mits (en maximaal twee keer).

3. om verantwoorde mogelijkheden voor verruiming van dit investeringsplafond te onderzoeken en deze mogelijkheden aan de gemeenteraad voor te leggen. 

Onder de cyclische investeringen verstaan we in ieder geval: 
•    Investeringen in de buitenruimte, op basis van een Meerjaren Investeringsprogramma, waarbij het door de raad te bepalen onderhoudsniveau leidend is. En waarbij rekening gehouden wordt met de Total Cost of Ownership (de totale kosten van het actief gedurende de gehele gebruiksduur).
•    Investeringen in Onderwijshuisvesting, conform het vastgestelde Integraal Huisvestingsplan.
•    Investeringen in gebruiksmiddelen, zoals laptops en telefoons, maar ook bijvoorbeeld het wagenpark. Wel kunnen we de gebruiksduur kritisch beoordelen, maar uiteraard kunnen deze vervangingsinvesteringen niet geheel geschrapt worden.

Realisme in de kasstroomplanning
Om realistischere berekeningen te maken voor de liquiditeitsbehoefte en de ontwikkeling van de schuldquote, gaan we er vanuit dat de gevoteerde kredieten voor 50% in jaar T besteed worden en voor 50% in jaar T+1. Dit is een inschatting op basis van de ervaringen in de afgelopen jaren. In de toekomst gaan we monitoren of deze aanname bijgesteld moet worden.

De omvang van het investeringsplafond is als volgt berekend:

•    Ad 1: Een positief begrotingssaldo kan ingezet worden voor het doen van investeringen. Vooralsnog is de verwachting dat we de komende jaren geen (ruim) positief begrotingssaldo hebben, en dat we dus uitgaan van een begrotingssaldo van nihil.
•    Ad 2: De jaarlijkse storting in de Algemene Reserve van € 2 miljoen is wel onderdeel van het begrotingssaldo, maar is geen uitgaande kasstroom. Dit bedrag kan daarom ingezet worden om investeringen te doen.
•    Ad 3: De afschrijvingskosten zijn wel onderdeel van het begrotingssaldo, maar zijn geen uitgaande kasstroom. Dit bedrag kan daarom ingezet worden om investeringen te doen.
•    Ad 4: Omdat de begrotingsomvang jaarlijks stijgt, met name door inflatie maar ook door toegenomen taken, kan de schuld ook verhoudingsgewijs meestijgen. De schuldquote (netto schuld gedeeld door totale baten) blijft dan stabiel.
•    Ad 5: In de jaarrekening 2023 komt de schuldquote uit op 103%. Er is hiermee dus nog ruimte onder de streefwaarde van 130%. Deze ruimte is ook nodig, gezien de omvangrijke investeringsopgave die nog wel voor ons ligt. 
Het investeringsplafond is niet in beton gegoten, maar wordt jaarlijks herijkt. In afzonderlijke jaren kan het investeringsniveau dus hoger liggen, zolang wij maar blijven koersen op een schuldquote die in 2030 niet hoger mag uitkomen dan 130%.
•    Ad 6: Bij de berekening van het schuldenplafond is gerekend dat de schuldquote vanaf 1.1.2023 (107%) jaarlijks met ongeveer 3% mag stijgen, om per ultimo 2030 op 130% uit te komen. Per 31.12.2023 mocht de schuldquote dan 110% bedragen. De werkelijke schuldquote bedroeg toen 103%. Het verschil van 7%-punt staat gelijk aan ongeveer € 13 mln. aan investeringsbedrag. Dit kan dus extra ingezet worden in 2024 (of latere jaren). Hieruit moeten ook wel de investeringen die in de boeggolf zitten betaald worden.

Boeggolf

Bij de jaarrekening 2023 is voorgesteld om een bedrag van € 44,2 miljoen aan investeringskredieten die nog niet zijn besteed door te laten lopen naar 2024. In de investeringsplanning bij de begroting 2024 en afzonderlijke raadsbesluiten is een bedrag van € 31,1 aan kredieten gevoteerd. Totaal dus € 75,3 miljoen aan investeringskredieten. Door een aantal vrijvallende budgetten resteert hiervan nog € 72,3 miljoen. Dit zijn bruto kredieten, dus zonder bijdragen van derden (subsidies) of inkomsten uit verkoop (bijv. politiekantoor en brandweerkazernes), totaal € 11,1 miljoen. Totaal resteert dan netto € 61,2 miljoen (boeggolf + investeringen 2024).
Op basis van de huidige planning wordt in 2024 € 27,4 miljoen aan investeringen gedaan, waardoor dus voor € 33,7 miljoen aan investeringen doorschuift naar 2025 en verder.
Van het reeds gevoteerde krediet voor de Rembrandtbrug is ongeveer € 10,0 miljoen nog niet uitgegeven. In het scenario 1 ‘stoppen met de Rembrandtbrug’ zou hiervan nog circa € 7,5 miljoen vrijvallen.

Cyclische investeringen

In Bijlage 2 bij deze Kadernota is de Meerjaren Investeringsplanning 2025-2028 (MIP) opgenomen voor wat betreft de cyclische investeringen. In deze MIP is nu ook aangegeven in welk jaar de werkelijke uitgaven van het betreffende investeringskrediet worden verwacht. Hiervoor geldt als uitgangspunt een plafondbedrag van € 20 miljoen. Voor 2025 lukt het nog niet helemaal om hier binnen te blijven, vanaf 2026 zitten we gemiddeld op € 20 miljoen.

Niet-cyclische investeringen

Voor de niet-cyclische investeringen geldt een investeringsplafond van € 3 miljoen. Het college doet in deze Kadernota een voorstel welke investeringen wel en welke niet gehonoreerd worden. In de volgende tabellen zijn de eerstgenoemde  groen gemarkeerde bedragen de investeringen waarvan voorgesteld wordt deze door te laten gaan. De rood gemarkeerde investeringen worden door een gebrek aan investeringsruimte ‘on hold’ gezet. In 2028 staat één post die oranje gemarkeerd is (Zwembad). Daarover wil het college -op basis van een nader uit te werken businesscase- later bepalen of deze investering doorgang vindt.

Dit leidt tot het volgende afwegingen per jaar:

De post ‘Investeringen Duurzaamheid’ is een inschatting per jaarschijf op basis van ervaringscijfers. In de begroting wordt nader gespecificeerd voor welke concrete projecten dit bedrag wordt ingezet.

Het hiervoor geschetste investeringsvoorstel is gebaseerd op de uitgangspunten zoals de Raad op 23 mei jl. heeft vastgesteld in het voorstel Investeringen in Balans. In dit raadsvoorstel wordt toegelicht dat de investeringsruimte beperkingen kent en er keuzes gemaakt moeten worden. Het hierboven uitgewerkte en hierbij voorgelegde scenario 1 behelst het volgende:

• In de jaren 2025 – 2028 wordt in totaal € 84 miljoen aan kredieten bestemd voor noodzakelijke cyclische investeringen;
• In 2025 wordt € 2,7 miljoen aan kredieten bestemd voor incidentele investeren, waaronder: verduurzaming gemeentelijk vastgoed (€ 1,1 miljoen), herinrichting vier fietspaden (€ 1,25 miljoen), verbouwing t.b.v. Islamitische school Sirat (€ 0,2 miljoen), Cruyff Court (€ 0,1 miljoen), diverse kleinere investeringen (€ 0,2 miljoen);
• Naar de huidige inzichten wordt voorgesteld om in de jaren 2026-2028 (voorbereidings-)kredieten beschikbaar te stellen voor o.a.: Schulenburch, ontsluiting Kassengebied Harmelerwaard, verduurzaming gemeentelijk vastgoed en zwembad(en)*. Uitgangspunt daarbij is de beschikbare jaarlijkse investeringsruimte van €3 miljoen.
• Het college komt later dit jaar met een voorstel naar de raad voor een zorgvuldige afwikkeling van het project Rembrandtbrug, met het oog op de toekomst en op de kwaliteit van bedrijventerrein Barwoutswaarder.   

*een nieuw zwembad is met de huidige kaders niet realiseerbaar binnen het investeringsplafond. Gezien de impact die de huidige zwembaden op onze exploitatie hebben, wil het college hierover  in de komende jaren toch het gesprek met de raad voeren. Niets doen is wat het college betreft geen optie.

Dit leidt samengevat tot het volgende beeld:

In onderstaande grafiek is de ontwikkeling in schuldquote in de afgelopen jaren weergegeven en de verwachte toekomstige ontwikkeling in de komende jaren. Door het inlopen van de boeggolf is de verwachting dat de schuldquote in 2025 en 2026 iets harder stijgt, maar dat we uiteindelijk nog wel binnen de 130% schuldquote blijven. In deze prognose hanteren we het uitgangspunt dat de exploitatiebegroting sluitend is.

Het genoemde raadsbesluit 'Investeringen in Balans' laat zien dat er weinig tot geen ruimte is voor grote incidentele investeringen, omdat dan kleinere -ook noodzakelijke- investeringen dan niet meer mogelijk zijn. Toch hebben het college en de raad de voorgaande jaren nadrukkelijk de wens uitgesproken om een aantal grootschalige ontwikkelingen, zoals de Rembrandtbrug, te willen realiseren. Deze ambitie is in de kern niet veranderd maar de realiteitszin zorgt voor bijstelling van de ambities. 
Toch vindt het college het wenselijk om ook een alternatief voor het 1e scenario uit te werken. Scenario 2 wordt uitgewerkt met daaraan gekoppeld de effecten ten opzichte van scenario 1.
Overigens is de beperkte investeringsruimte niet de enige reden waarom het college terughoudend is om een dergelijke groot project uit te voeren. Het financieel meerjarenperspectief is door sterk dalende rijksbijdragen in korte tijd sterk verslechterd. Landelijk wordt zoals bekend gesproken over ‘ravijnjaren’ en de vorming van een nieuw kabinet leidt naar verwachting niet tot een verhoging van de rijksbijdragen. De realisatie van een groot project leidt ook tot een verdere verslechtering van de exploitatiebegroting. 
Scenario 2 kent samengevat de volgende uitgangspunten en effecten:
•    In de jaren 2025 – 2028 wordt in totaal €84 miljoen aan kredieten bestemd voor noodzakelijke cyclische investeringen;
•    In 2025 wordt €5,2 miljoen bestemd voor de Rembrandtbrug; er is geen ruimte voor verdere incidentele investeringen;
•    In de jaren 2026 – 2028 worden de resterende investeringen voor de Rembrandbrug toegekend. Ook in deze jaren is geen ruimte voor overige incidentele investeringen;
•    In of na 2028 komen de investeringslasten en de jaarlijkse beheerkosten van de Rembrandbrug ten laste van de exploitatiebegroting. Deze jaarlijkse lasten hebben naar verwachting een structureel negatief effect van ruim €2 miljoen.
•    Het tweede scenario betekent dat de ruimte voor incidentele investeringen (zoals nu voorzien) voor de komende tien jaar meer dan uitgeput is. 

Dit leidt samengevat tot het volgende beeld:

In onderstaande grafiek is de ontwikkeling in schuldquote in de afgelopen jaren weergegeven en de verwachte toekomstige ontwikkeling in de komende jaren. Ook in deze prognose hanteren we het uitgangspunt dat de exploitatiebegroting sluitend is. Door het inlopen van de boeggolf en het investeringsniveau dat hoger ligt dan de beschikbare ruimte van € 3 miljoen is de verwachting dat de schuldquote in de komende jaren oploopt richting de 140%. Als we dit scenario willen uitvoeren betekent dit dat we inkomsten moeten verhogen (door de OZB) of verder moeten snijden in de exploitatiekosten. Verhoging van de OZB voor nieuwe ambities is strijdig met de kaders van de gemeenteraad (geen OZB-verhogingen voor nieuwe ambities). Verder snijden in de exploitatiekosten achten wij in dit kader onwenselijk.

Als gemeente willen we onze begroting op orde hebben. Als we op lange termijn financieel gezond willen blijven en het werk willen blijven doen met de ambtenaren die we tot onze beschikking hebben, dan kan niet alles. De raad heeft daarom kaders vastgesteld die moeten helpen om keuzes te maken en het hierboven beschreven doel te bereiken. Het college stelt voor scenario 1 te kiezen omdat het in lijn is met de door de raad vastgestelde kaders. Bijvoorbeeld over de hoogte van het investeringsplafond, de ruimte voor cyclische investeringen daarin en de criteria die gehanteerd worden bij de selectie van incidentele investeringen. Hierdoor blijft het de komende jaren mogelijk om op diverse terreinen mooie en goede dingen voor Woerden te realiseren. Zoals herinrichting van verschillende fietspaden, het ontwikkelen van een voetbalvoorziening voor jongeren en het verbeteren van ontmoetingsplaatsen op verschillende plekken in de gemeente.
Het college stelt u niet voor om scenario 2 ‘Rembrandtbrug onverkort realiseren’ te kiezen, omdat dit scenario niet voldoet aan de door de raad gestelde kaders. Door dit alternatieve scenario toch te benoemen kan de raad een weloverwogen besluit nemen over het wel of niet doorgaan van de realisatie van de Rembrandtbrug.